宅基地使用权抵押法律制度研究
作者单位：西南大学
学位级别：硕士
导师姓名：张新民;樊非
授予年度：2021年
学科分类：12[管理学] 0301[法学-法学] 1204[管理学-公共管理] 03[法学] 030105[法学-民商法学(含：劳动法学、社会保障法学)] 030107[法学-经济法学] 120405[管理学-土地资源管理]
摘 要：2021年《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》指出要加强宅基地管理,稳慎推进农村宅基地制度改革试点,探索宅基地所有权、资格权、使用权分置有效实现形式。从现行立法来看,相关立法并不完善。关于宅基地使用权是否可以抵押,《民法典》第399条规定,“宅基地使用权不得抵押,但法律另有规定除外。也就是说对于能否抵押并没有明确表态。《土地管理法》仅仅规定出卖、出租、赠与住宅后,再申请宅基地使用权不予批准。如果权利人放弃再次申请,能否进行宅基地使用权抵押,在立法上并没有明确规定。与此同时中央从2013年起就致力于推进宅基地使用权抵押,直到2021年,有关土地制度的改革也并没有结束。法律上不明确的态度与政策层面的大力支持,使得当前宅基地使用权抵押处于一个尴尬境地。通过分析宅基地使用权的一般理论,发现宅基地使用权与农民住房财产权在法秩序上具有统一性。不管是从物理层面来说,还是从法律层面来说,两者都具有密切联系。物理层面上,宅基地使用权及其上房屋不可分割。法律层面,我国《民法典》明确规定不动产抵押需要坚持“房地一体原则。2018年《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出要将农房抵押贷款纳入“三权分置改革之中,继续推进宅基地使用权抵押。实践中,宅基地使用权抵押与农民住房财产权抵押在充分实现宅基地使用权的收益权能层面具有共同的目标与追求。统筹考虑宅基地使用权抵押与农民住房财产权抵押,对于宅基地使用权抵押制度的实践探索具有重要意义。通过梳理宅基地使用权抵押相关政策体系,可以看到某些政策与法律相冲突、政策与法律衔接不上,相关规定不完善等等原因极大地限制了当前宅基地使用权抵押工作的展开。确权颁证工作也是实践中的一大难题。土地使用权确权在抵押之前就已被提上议程,但是实践中确权的难题却迟迟难以解决。不仅是确权工作本身较为复杂难度大,而且还在于其背后的管理问题。推行这项工作其他的困难还表现为配套制度不足等等。什么样的主体可以成为抵押人与抵押权人,什么样的权利可以拿来抵押,如何使得当事人的权益得到最大的保障,如何顺利实现权利的流转,如何有序退出,如何合理评估定价等等。相关的政策立法中并没有得到体现,大多是原则性规定,就使得实践问题的解决缺乏可操作性和彻底性。而通过总结三个典型地区的试点经验,不难发现,实践经验对于解决政策体系中的各种问题具有可借鉴性。明确抵押人条件、对政府与金融机构加大支持、“房地一体进行抵押、解决配套不足问题,重视确权颁证工作等等对于解决政策立法不足都有一定的启示意义。基于此,笔者提出要完善宅基地使用权抵押相关立法,建立准入制度,完善运行机制,完善退出机制等等。具体而言要实现宅基地使用权收益权能,允许宅基地使用权在一定条件下可以抵押,建立宅基地使用权有偿使用机制,建立宅基地租赁使用制度以及坚持“房地一体的处分原则,以此解决我国当前宅基地使用权抵押法律体系不健全的问题。为合法取得的宅基地使用权抵押提供合法的依据,对违法获得的宅基地使用权抵押建立合法化的解决处理机制,对于特殊情况下的宅基地使用权占有支配事实设立宅基地租赁使用权,将“房地一体原则落实到宅基地使用权抵押的全过程以避免权属纠纷及宅基地使用权抵押权实现难题。为宅基地使用权设立准入门槛,对参与宅基地使用权抵押的相关主体设定一定的条件,从源头为宅基地使用权进入抵押流转市场把关。与此同时,完善相关的风险防范制度、确权登记制度以及社会保障制度,建立专门的农地金融机构与抵押流转平台等等,为宅基地使用权抵押流转提供全面的支持与保障。通过化解法律与政策的衔接难题,明确抵押关系主体应当具备的资质,完善配套机制,防范金融风险与农民失地风险,在维护农村社会稳定的前提之下,促使农户产权收益功能的最大限度得到实现。
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