不予行政处罚条款实施研究 ——以免罚清单为基础

作     者：朱海燕 

作者单位：华东政法大学 

学位级别：硕士

导师姓名：李卫华

授予年度：2023年

学科分类：0301[法学-法学] 03[法学] 030103[法学-宪法学与行政法学] 

主      题：免罚清单 不予行政处罚 轻微违法行为 动态调整机制 

摘      要：不予行政处罚条款规定于新《行政处罚法》第三十三条中,由“无危害性不罚、“首违可以免罚、“无过错不罚三种情形构成。作为各省免罚清单制定的法律依据,清单基本遵循该条款确定不予行政处罚事项或细化不予行政处罚情节。从不予行政处罚条款的适用主体考察,该条款既被行政机关用于对轻微违法行为决定包容免罚,又被法院间接援引作为认定被诉行政处罚决定过罚失当的依据,对司法活动产生实质影响。从不予行政处罚条款的分布领域考察,该条款既适用于市场监管等经济性规制领域,又存在于生态环境保护、意外事故防范和消费者保护等社会性规制领域,在行政执法各领域得以广泛适用。不予行政处罚条款的实践适用,主要是通过免罚清单的大量实施而展开。通过对免罚清单实施状况的观察,可以发现,不予行政处罚条款目前存在以下适用问题:一是适用标准不明。不予行政处罚条款虽然可以分为“无危害性不罚、“首违可以免罚、“无过错不罚三种情形,但是各情形的具体构成要件模糊、语义解释空间较大。譬如,就“无危害性不罚这一不予行政处罚类型,清单对“违法行为轻微的具体内容解释不一,这种规定差别可能导致省际之间、省内不同区域间某一具体领域对相同或类似违法行为的执法办案尺度不统一,造成“同案不同罚,或者导致处罚结果畸轻畸重。二是适用领域过宽。行政执法实践中存在过度偏重免罚清单经济价值的倾向,这种行为忽视了行政处罚本身功能的实现。对经济性规制和社会性规制领域的轻微违法行为无差别地适用不予行政处罚条款,降低了社会性规制领域就保护不特定多数人生命健康安全的监管底线要求,易导致后者在关涉重大社会公共利益的不良“逐底竞争,不利于该领域内泛在违法行为和监管风险的有效控制。三是适用效果不彰。实施轻微违法行为不予行政处罚需加强事中事后监管,但目前不予行政处罚条款适用的后续监管较为乏力,省与省之间、省内不同地区之间关于何为“轻微违法行为的认定标准尚不统一,遑论轻微违法行为改正监督等跟进机制的统一构建。本研究拟从以下三个方面尝试改进不予行政处罚条款的上述适用问题:一是明确不予行政处罚条款具体构成要件的适用标准。通过各省免罚清单文本的比对分析,最大程度提炼“无危害性不罚、“首违可以免罚、“无过错不罚的实质内容,在此基础上确定《行政处罚法》第九条中规定的哪些行政处罚种类可以进入免罚清单,以最大程度控制不予行政处罚条款适用的法律风险。二是厘清不予行政处罚条款的适用范围。该条款在社会性规制领域中的铺陈适用表明,行政机关在实现“包容免罚与“审慎监管的政策目标时,对提振民营经济活力的“经济目标与保护社会公众健康安全的“非经济目标把握失衡,为此,在社会性规制领域适用不予行政处罚条款时,宜根据领域特点和行为危害性构建宽严不同的审查标准,以统筹经济效益与规制安全目标的实现。三是保障不予行政处罚条款的适用效果。从实施时间、评估事项和调整程序三个层面构建起免罚清单建立健全免罚清单的动态调整机制,持续助力多领域实施包容免罚清单的推广和建设过程。