“大气十条”政策、地方减排压力与地方财政行为

作     者：杨国涵 

作者单位：上海财经大学 

学位级别：硕士

导师姓名：李昊洋

授予年度：2022年

学科分类：02[经济学] 0202[经济学-应用经济学] 07[理学] 020203[经济学-财政学（含∶税收学）] 070602[理学-大气物理学与大气环境] 0706[理学-大气科学] 

主      题：“大气十条”政策 地方减排压力 土地财政 地方政府融资平台(LGFV) 

摘      要：在外部冲击下,地方政府的收支一旦发生大幅变动,收支矛盾就会改变地方政府的财政行为。本文认为环境政策冲击会是造成地方财政收支矛盾的原因之一,进而会影响到地方政府的财政行为。首先,从地方财政收入端来看,在环境政策减排压力下,许多地区不得不关闭当地的重污染企业。如此会影响当地的工业企业收入,然后影响当地工业企业所缴纳的税收,再进而会影响到当地政府的税收收入,打破财政收支平衡。其次,从财政支出端来看,在环境政策减排压力下,工业企业出现关停,微观个体的不景气会反应到当地GDP上。而地方官员升迁与经济增长息息相关。为了稳增长,地方政府会更倾向采用扩张性财政政策。这种情况下,财政支出增加会进一步加剧地方财政的失衡。较预算内收入而言,预算外收入所受的约束较宽松。因此,在环境政策所带来的减排压力下,地方政府可能会寻找更多的预算外收入(例如土地出让、地方政府融资平台债务)。本文将2013年9月发布的《大气污染防治行动计划》(也称为“大气十条)作为准自然实验,构建连续型双重差分(DID)模型进行实证分析。本文认为连续双重差分模型是可以识别“大气十条政策对地方政府土地出让、举债等预算外财政行为的影响。因为只要有一个政策外生冲击使得被解释变量在时间和地区两个维度发生变化,其实就可以考虑双重差分模型。(1)在本文的DID模型中,时间维度为“大气十条政策实施之前和之后。(2)地区维度为不同城市所承受的减排压力(用政策实施前的2012年单位GDP的二氧化硫去除量来刻画)。(3)通过比较在“大气十条政策实施之前和之后,减排压力大和减排压力小的城市之间被解释变量变化的差异,即可识别出“大气十条政策所带来的减排压力对被解释变量的影响。同时,在类似问题上,也有文献采用了连续DID模型进行实证分析。由于该政策考核期为2017年,因此样本内包含了2011-2017年247个城市的面板数据。本文的重点在于考察“大气十条政策所带来的减排压力对土地出让、地方政府融资平台(LGFV)债务等预算外收入的影响。同时,本文也对“大气十条政策是如何影响土地出让、地方政府融资平台(LGFV)债务等预算外收入的问题展开探究。根据第一段的逻辑链条,本文将实证部分分为以下几个步骤,逐步揭示了“大气十条政策是如何影响土地出让、LGFV债务等预算外收入的:第一,在“大气十条所带来的减排压力冲击下,各地区势必要关停一部分污染型工业企业,而清洁产业的发展需要一定的时间。因此本文认为“大气十条所带来的减排压力对各城市工业企业的营业收入造成了负面冲击。实证结果表明:在“大气十条所带来的减排压力冲击下,以减排压力小的城市作为参照,减排压力大的城市内的工业企业营收出现相对下降。第二,在“大气十条所带来的减排压力对各城市工业企业的营业收入造成负面冲击的情况下,本文认为会有两方面的后果:(1)由于工业在中国经济中占据重要地位,因此减排压力更大的城市经济发展将面临更大的下行压力。实证结果表明:在“大气十条所带来的减排压力冲击下,以减排压力小的城市作为参照,减排压力大的城市内的GDP出现相对下降。(2)工业企业营收下降会对工业企业的税收缴纳造成负面影响,进而影响地方总体税收收入。实证结果表明:在“大气十条所带来的减排压力冲击下,以减排压力小的城市作为参照,减排压力大的城市的地方政府税收出现相对下降。第三,在地方经济面临下行压力的情况下,受“晋升锦标赛的激励,地方政府官员通常会采取扩张型的财政政策,因此需要扩大财政支出。在“大气十条所带来的减排压力对地方税收税收造成负面冲击的情形下,地方政府可能需要通过增加预算外收入来扩大财政支出。预算外收入主要有两个来源:住宅用地出让收入和地方政府融资平台(LGFV)债务。因此,本文判断,在“大气十条政策的减排压力下,减排压力更大的地方政府会更加积极地增加住宅用地出让收入和地方政府融资平台(LGFV)债务。实证结果显示:(1)“在“大气十条政策所带来的减排压力冲击下,减排压力大的城市的住宅用地出让收入与减排压力小的城市之间没有明显差异。考虑到“大气十条政策对地方GDP造成了负面影响,会导致消费能力出现下滑,进而使得住宅用地市场需求不旺。这就解释了为何在地方政府有动力增加住宅用地供给的情况下,住宅用地出让收入实际却没有明显增加。(2)由于住宅用地出让收入没有明显增加,因此减排压力大的城市的预算外收入增量就需要更加依赖地方政府融资平台(LGFV)债务。本文判断“大气十条政策所带来的减排压力会刺激地方政府融资平台(LGFV)债务的增加。实证结果表明:在“大气十条所带来的减排压力冲击下,以减排压力小的城市作为参照,减排压力大的城市的LGFV债务水平出现相对上升。第四,缓解“大气十条政策带来的财政压力的有效措施是实现地方产业升级。首先,随着清洁产业的