政策扩散视角下我国农村宅基地管理政策研究

作     者：张世政 

作者单位：东北财经大学 

学位级别：硕士

导师姓名：张军涛

授予年度：2019年

学科分类：12[管理学] 0301[法学-法学] 1204[管理学-公共管理] 0302[法学-政治学] 03[法学] 030107[法学-经济法学] 120405[管理学-土地资源管理] 

主      题：政策扩散 农村宅基地 管理政策 府际关系 乡村振兴战略 

摘      要：农村宅基地制度改革是实施乡村振兴战略的关键抓手,也是推进农民市民化进程、促进城镇化发展、健全城乡融合发展机制体制的重要举措,对于解决农业农村发展的不充分和城乡之间发展的不均衡问题具有重要意义。党的十八大以来,党中央、国务院对农村宅基地制度改革做出了一系列重大决策部署,在顶层设计和制度层面上实现了农村宅基地制度的创新和突破。随着农村土地制度三项试点改革的深入和乡村振兴战略的逐步实施,完善农村宅基地管理政策体系,抓紧制定加强农村宅基地管理指导意见成为推进宅基地制度改革的首要任务。新时期的农村宅基地管理也必然要紧紧依托乡村振兴战略和城乡融合发展的背景,以新《土地管理法》为依据,通过加强对农村宅基地的规划管理,拓展宅基地使用权权能,赋予农民参与宅基地制度改革的话语权,让农民充分享受宅基地制度改革的成果和红利。本文依据政策扩散相关理论,以改革开放40年来中央政府和地方各级政府发布的农村宅基地管理政策为研究对象,论述了农村宅基地管理政策的时间扩散过程和空间扩散过程及时空分布特征、内容特征和扩散方向特征,并探讨了其扩散机制。具体内容是:首先,通过梳理政策文本的内容,从时间扩散维度和空间扩散维度两个方面总结了农村宅基地管理政策的时间扩散过程、空间扩散过程及时空分布特征。其次,运用政策文本分析方法对省级政府发布的农村宅基地管理政策文本中的高频词进行获取、过滤,构建语义网络结构图,分析了政策扩散的内容特征。再者,借助政策工具时序分析法,以宣传教育和登记入档两种信息型政策工具为例,通过分析政策文本中关键词的时序分布特征,阐述了两种政策工具在中央政府-省级政府间的扩散方向。最后,在识别影响政策扩散的因素的基础上,运用事件史分析法和Logit回归模型,检验各解释变量对政策采纳的贡献水平,以此探讨农村宅基地管理政策的扩散机制。本文的研究意义在于,从理论层面进一步丰富了政策扩散在研究我国农村土地政策方面的应用研究,验证了该理论在研究我国公共政策扩散过程上的适用性和解释力;在实践层面有利于识别农村宅基地管理政策扩散的一般性规律,探讨府际关系对农村宅基地管理政策扩散的影响,为完善农村宅基地管理政策提供一定的理论借鉴和参考。研究结果表明:(1)我国农村宅基地管理政策扩散过程可以划分为三个阶段,分别是萌芽发展期(1979～1999年)、快速扩散期(2000～2012年)和平稳扩散期(2013年～至今)。不同时期的农村社会经济发展情况、制度背景和国家农村农业发展的基本战略,影响着中央政府对农村宅基地管理政策目标的变化、政策实施内容和政策工具的调整,也导致了中央政府-地方政府间政策扩散的时空分布特征的差异。(2)政策扩散的时空分布特征展现出,从扩散层级看,农村宅基地管理政策的扩散与政府的行政级别之间为非线性关系,而且随着政策扩散阶段的演进,地级市政府逐渐成为农村宅基地管理政策采纳的中坚力量;从空间扩散看,出台农村宅基地管理政策的地方政府基本覆盖了我国的七大地理分区。政策采纳积极性较高的省级政府和地级市政府主要分布在华东和华南地区,呈现出较为明显的集聚效应,而东北地区、西北地区出台农村宅基地管理政策的政府数量和政策数量则相对较少。区县级政府主要在快速扩散期和平稳扩散期开始采纳农村宅基地管理政策,以农村宅基地制度改革试点地区为主要力量。省级政府农村宅基地管理政策的采纳呈现出明显的时间滞后特征和空间滞后差异。(3)农村宅基地管理政策扩散的内容特征表明,省级政府严格遵循了中央政府关于农村宅基地管理的相关要求。不同扩散时期省级政府出台的农村宅基地管理政策中的关键词的演化特征展示出,农村宅基地管理的内容以农村的实际情况为前提,政策内容愈加丰富且具有针对性,以服务于各阶段宅基地管理目标的实现。(4)农村宅基地管理政策扩散的方向特征方面,宣传教育政策工具在中央政府-省级政府间呈现出自上而下的扩散方向,表现为S型扩散曲线;登记入档政策工具在中央政府-省级政府间呈现出先自下而上后自上而下的扩散方向,表现为R+S型扩散曲线,这是由邻近效应和垂直扩散效应共同造成的。(5)实证研究结果表明,我国农村宅基地管理政策的扩散受到政策政治周期、资源因素和府际关系的影响,其扩散机制表现为强制机制和政策学习机制,即地方政府出台农村宅基地管理政策受到中央政府行政指令型的垂直影响和全国性的政策传播影响。基于上述研究,本文认为在实施乡村振兴战略、推进城镇化高质量发展和城乡融合发展的新阶段,中央政府应通过自上而下的纵向激励方式,调动地方政府实现农村宅基地管理政策创新的积极性,并建立与地方政府间的持续学习和互动交流机制,细化政策实施内容,吸纳成功经验,促进政策创新和变革。各级地方政府应严格落实中央政府的有关规定,通过农村宅地基制度改革的探索与实践,加强对宅基地管理问题的认知和理解,创造有利于产生正外部效应的政策环境