营利性养老机构市场退出法律制度研究
作者单位：西南政法大学
学位级别：硕士
导师姓名：叶世清
授予年度：2020年
学科分类：0301[法学-法学] 03[法学] 030107[法学-经济法学] 030103[法学-宪法学与行政法学]
摘 要：截至2018年底,我国60周岁及以上老年人口已达2.5亿,占全国总人口的17.9%,我国已进入老龄化社会。同时,随着经济社会的变迁,我国出现了家庭规模小型化、家庭结构核心化、人口流动加速等趋势,这对传统的家庭养老模式发起了挑战。为了缓解愈加沉重的社会及家庭养老负担,政府开始鼓励民间资本进入养老行业,社区（居家）养老、（社会）机构养老日趋成为投资人的重要选择,营利性养老机构在我国发展迅速。但与此同时,不少营利性养老机构因种种原因退出养老行业:一方面,鉴于养老机构初期投资大、经营风险高的特点,政府往往对这些养老机构在经营用地、财政补贴等方面提供了大量政策支持,但有的养老机构还是因不能承受巨大的投资和经营风险而主动要求退出市场;另一方面,有的养老机构通过“以房养老、“打包收费等不规范方式预收了大笔养老费,变相控制了老年人的主要财产,却因为经营管理不规范、虐待老年人、消防安全隐患、医疗服务不达标等原因,被有关部门责令停业整改甚至直接关闭。无论是投资人主动选择退出,还是养老机构因违法、违规经营而被强制要求退出,营利性养老机构的市场退出均面临诸多法律问题需要处理,譬如,投资人选择主动退出时,养老机构的剩余财产分配缺乏明确的法律规则,国家专项养老补贴可能被私分;而强制退出缺乏统一的执法标准和程序规则,养老市场上依旧存在大量消防设施和服务质量不达标的养老机构,严重影响老年人养老尊严及安全;养老机构清算时财产清偿顺序不合理,老年人预交费用付之东流,后续养老不知何去何从;等等。本文在充分认识营利性养老机构兼顾营利性与社会公共利益的基础上,结合其市场退出困境,借鉴日本、美国等国家较完善的养老机构市场退出法律规定,对我国营利性养老机构市场退出法律制度提出建议,以发挥退出机制优化资源配置、披沙拣金的功效,促进我国养老机构服务市场的良性运行。除“引言和“结语外,本文共四个部分:第一部分,营利性养老机构市场退出概述。我国养老机构改革发展较快,除了完全由民间资本投资建立的养老机构外,营利性养老机构还包括传统公办养老机构改制为民营机构以及以公建（办）民营模式运营的养老机构。营利性养老机构在我国兼具营利性与社会公益性的特点,其组织形式一般为公司制,其市场退出可以参照我国《公司法》或者《企业破产法》的相关规定,分为自愿退出和强制退出,但是,在退出程序上,往往有妥善安置入住老年人等前置条件或者其他限制。第二部分,我国营利性养老机构市场退出法律制度现状检讨。从我国现有法律、部门规章、政府规章及规范性文件层面,梳理我国营利性养老机构市场退出制度,在此基础上,结合现实中营利性养老机构退出案例,可见我国营利性养老机构市场退出法律制度存在的四个主要问题:一是缺乏事前防控机制,导致养老机构退出时所在社区养老服务出现“真空状态;二是养老机构强制退出标准不完善,难以保证老年人得到安全、有尊严的养老服务;三是养老机构退出时财产清算制度不完善,使得老年人预交的费用难以收回,政府补贴被私分;四是老年人安置方案粗略,老年人的合法诉求被忽视。第三部分,域外养老机构市场退出法律制度的经验。日本及美国营利性养老机构发展较为充分,相关的市场退出法律规定也更为完善。首先,两国都有完善的退出考评指标,日本侧重于对财务经营状况的考评,美国则更关注机构人员的配备情况,对考核不达标的养老机构,行政管理部门有权强制其退出市场。其次,两国都利用发达的市场竞争机制,通过对不合格的养老机构提出预警或直接减少其财政补贴使其收入减少、市场竞争力下降,最后被市场淘汰出局。最后,日本制定了预付款保障机制,以保证老年人预交费用未摊销部分的偿还。第四部分,我国营利性养老机构市场退出法律制度的完善。营利性养老机构市场退出是一个动态的过程。首先,应完善营利性养老机构强制退出标准,使强制退出有章可循;其次,当营利性养老机构经营出现问题时,可参照适用公用事业特许经营临时接管制度,保障养老服务的连续性;再次,当营利性养老机构确定退出时,应根据不同的退出情况,明确不同的组织清算主体;第四,建立合理的财产清偿顺序,维护老年人的合法权益;第五,区分营利性养老机构剩余财产性质,保证养老补贴不被私分;最后,细化老年人及职工安置方案,提高安置质量。
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