控制性详细规划可诉性研究
作者单位：上海财经大学
学位级别：硕士
导师姓名：曾坚
授予年度：2022年
学科分类：0301[法学-法学] 03[法学] 030103[法学-宪法学与行政法学]
摘 要：社会法治国与福利国家理念盛行之后,规划行政进入鼎盛时期,诸多行政规划中,城乡规划是最具有法律性质的,稳居规划领域的核心地位。而在我国城乡规划体系之中,最为宏观的是体系规划,以省域城镇体系规划为代表,提纲挈领地勾勒出广阔区域的城市化发展理念与方向,线条粗犷,大处着墨,主要发挥指导性功能;中观层面是城市总体规划,统筹城市空间布局,具备承上启下的协调性作用;微观层面主要是控制性详细规划,对具体地块的用途、开发强度明确限定,具备实施性与可操作性。除规划区域、成果内容与定位功能不同外,控制性详细规划还具有不可小觑的法律强制力与拘束力,是修建性详细规划、“四证一书、建筑设计方案、工程竣工验收等审查依据,是国有建设用地使用权出让合同的必要组成部分,类似于票据中的绝对记载事项,其具备具体性、强制性与实施性。因此,在各类城乡规划之中,控制性详细规划最“接地气,行政机关的土地用途管制权与城乡规划权难免与利害关系人的土地使用权产生交锋,这一互动过程中,控制性详细规划容易侵犯私主体的相关权益。对控制性详细规划的侵权现状进行实证分析,发现其主要侵权样态为损害土地使用权人的土地使用权与利害关系人的相邻权益。进一步考察控制性详细规划侵权的救济现状,根据查询检索相关资料(主要是上海市信访公开资料、司法裁判资料)的结果,信访机关无一例外受理了信访人申请,但答复流于形式、避重就轻,多将信访作为收悉公民建议的渠道,救济效果有限。行政复议与行政诉讼救济实践各地做法不一。部分复议机关与司法机关受理救济申请,甚至对控制性详细规划进行了合法性审查,但多数复议机关与司法机关否认控制性详细规划属于救济范围,不具有可复议性与可诉性。受行政复议实证研究材料的可获得性限制,文章重点总结分析司法机关裁判说理要点。否认控制性详细规划可诉性的理由在于行政诉讼受案范围以具体行政行为为限,控制性详细规划则属于抽象行政行为、规范性文件或公共政策,具有普遍约束力因而不可诉。承认控制性详细规划可诉的理由在于其针对特定人,并对该特定人权益产生影响,符合行政诉讼受案范围的实质性要求。二者针锋相对,孰是孰非?行政诉讼受案范围是司法机关能否对公民或法人声称遭受损害的利益予以救济的第一道阀门,2000年相关司法解释及2014年对行政诉讼法的修改,都有意扩大行政诉讼受案范围。同时,行政协议与行政事实行为相继进入行政诉讼领域,为保证法律体系一致,行政行为外延中理应囊括行政协议与行政事实行为,故将行政行为也就是行政诉讼受案范围界定为“行政主体在社会治理过程中行使公权力而做出的对相对人或相关人产生实际影响的行为为宜,那么“实际影响就成为判断可诉性的重要工具。其次,在控制性详细规划行为属性的判定上,其针对的是“与特定地块建立物权关系的主体,该表述为封闭性词汇,因而不具有普遍约束力;将控制性详细规划定性为公共政策,是没有对各类城乡规划具体考察、分别定性的结果。城乡规划中,唯有体系规划与城市总体规划是公共政策,控制性详细规划作为实现蓝图的举措,政策裁量空间有限,其不属于公共政策。事实上否认控制性详细规划可诉的理由没有说服力,其作为新型行政行为,只要对特定相对人权益产生实际影响,就理应可诉。控制性详细规划的确针对特定相对人,即拥有特定地块开发建设与使用权的权利人。这一对象范围可确定、可统计,甚至是一目了然。面对划定土地用途与开发强度的控制性详细规划,土地使用权人首当其冲,遭受的限制与影响最为强烈;从利害关系人是否承担相同的法律义务这一角度考量,控制性详细规划也是针对特定人的。既然控制性详细规划影响相对人权益已经得到证实,那么这种影响是否必然、直接?答案是肯定的,规划机关之所以制定公布控制性详细规划目的就在于影响现在的、当下的土地使用与开发活动,以至于一步步、循序渐进地实现未来宏图。再者,控制性详细规划作为其他行政行为的依据,剥夺了其他行政机关的裁量权限,后续的规划实施行为已丧失独立性与具体的法律意义,沦为控制性详细规划的“执行行为,相对人无需等到申请行政规划被拒,仅从控制性详细规划本身就可得知其权利受到限制的结果。因此,控制性详细规划对特定相对人权益产生了实际影响,具备可诉性,司法机关应统一做法,将其纳入行政诉讼受案范围。
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