闲置土地无偿收回中的法律问题研究
作者单位：上海财经大学
学位级别：硕士
导师姓名：曾坚
授予年度：2022年
学科分类：0301[法学-法学] 03[法学] 030107[法学-经济法学] 030103[法学-宪法学与行政法学]
摘 要：随着我国市场经济的迅速发展,土地在流通的过程中,其经济价值也日益凸显。土地价格的上涨不仅仅增加了当地政府的财政收入,更使土地市场成为投机者们眼中的“香饽饽。投机者们为获取更多的经济利益囤积居奇,“‘地’在匣中求善价,不及时开发土地,期望价格“待时飞。为了防止土地资源的浪费,遏制囤地、炒地的投机行为,充分提高土地的利用效率,规范土地市场的运行机制,闲置土地无偿收回制度也应运而生。但闲置土地无偿收回制度在实践中由于行政部门一刀切的滥用,对土地使用权人造成了一定程度的损害,并且消灭了抵押权人的担保物权,进一步引发了大量的行政诉讼案件。无论是在客观闲置土地的认定上,还是在主观未考虑涉案土地使用权人的过错上,径行适用闲置土地无偿收回都显得过于严厉,有失偏颇,违反比例原则。治世不一道,便国不法古。我国《行政处罚法》于2021年1月重新修订并通过。此次修订,较大的变化之一是第33条第2款尝试从主观过错方面规范行政违法行为。虽然对于主观归责原则的确认,尚存在较大的争议,但闲置土地无偿收回制度也应当有所回应。行政相对人存在主观过错,是行政处罚主客观统一的前提要件,主观过错的认定能够使行政相对人信服。如果相对人可以证明自己不存在主观过错,则不应当无偿收回。正是由于此,对闲置土地无偿收回实践中存在的问题抽丝剥茧,并运用阶层理论,重新定义闲置土地的认定路径,严格确立闲置土地无偿收回制度的适用条件,规范土地经济市场的运行机制,保护土地使用权人的权益,提高土地资源的有效利用率。通过大量的案例分析,发现近年来我国闲置土地涉诉案件呈现较大幅度的增长。原因在于为了响应国家促进节约集约用地的号召,各级政府加大了对闲置土地的处置力度,土地使用权人需要在取得土地使用权后,合理利用土地并达到一定的利用程度,否则政府会对土地予以收回。并且在选取近年来闲置土地涉诉的典型案件时,发现海南省闲置土地面积较大,同时行政机关在认定和处置闲置土地的过程中也存在着诸多问题,收效甚微。为此,通过分析司法案例,发现闲置土地无偿收回的过程中主要存在两大问题,集中在闲置土地认定和适用无偿收回处置方式两方面。在闲置土地认定阶段,主要存在三个问题:一是政府部门没有发放土地使用权证、未履行“三通一平或未“净地出让导致土地使用权人未能享有土地使用权,是不能造成权利滥用的;二是国土资源部门对于合理利用土地的要件判断不一,动工开发的前提是取得施工许可证的解释不周延,忽略了涉案土地使用权人的实际情况;三是在认定涉案土地闲置程度的时候,行政机关对于分割土地使用权证后宗地面积基数的认定有失偏颇。在处置闲置土地的时候,涉及土地闲置责任主体认定,主要存在两个问题:一是在无偿收回闲置土地的适用过程中,国土资源部门盲目追求行政效率,忽视相对人的权益保护,随性行使行政权力,随意排除政府原因导致的动工开发迟延;二是闲置土地无偿收回制度不区分义务履行不能和不履行义务,未考虑相对人的主观过错与否,径行无偿收回,并且国土资源部门不考虑司法查封地继续开发建设的可能性,将其归责于相对人自身原因导致的闲置。针对上述存在的问题,通过分析背后的成因,提出解决思路和完善建议。一是严格行政机关履行协议协助义务,需要从征收、储备和出让方面完善我国土地储备制度,以此保障相对人实际享有土地使用权,并健全对行政机关权力的监督奖惩制度,减轻绩效问责、强化违法问责并增强土地检察执法;二是土地使用权人应当按照法律规定或者合同约定开发建设,施工许可证是否属于合理利用土地的构成要件,应当分类考虑;三是土地利用程度基准应当考虑相对人的商业目的,切实保障土地使用权人的权益。并且在认定土地闲置责任主体阶段,适用无偿收回处置方式的时候,由相对人依申请或者行政机关依职权启动免责事由中政府原因闲置的排除,由行政机关承担免责事由不成立的责任;免责事由中无主观过错的证明责任由土地使用权人承担,构建出无偿收回成立要件的模型。加强法院与相关部门的协调机制,促使司法查封地的开发建设;并且结合日本空闲土地制度,在我国现有无偿收回闲置土地的基础上,建立新的强制让渡制度,力图保障土地使用权人及相关人的财产权利。
同方学位论文库