地方政府涉税承诺法律问题研究

作     者：曹鑫鑫 

作者单位：华东政法大学 

学位级别：硕士

导师姓名：任超

授予年度：2022年

学科分类：0301[法学-法学] 03[法学] 030103[法学-宪法学与行政法学] 

主      题：地方政府涉税承诺 税收优惠法治化 税收优惠制定权 信赖利益保护 

摘      要：税收收入是现代政府财政收入的主要来源,是实现政府职能的主要财力保障。我国区域经济发展差异较大,为促进区域经济协调发展,地方政府长期存在制定优惠政策的动力。地方政府原则上并不享有税收立法权,但是实践中地方政府通过各种变通方式给予企业实质性税收优惠的行为普遍存在。地方政府涉税承诺通常以规范性文件、政府会议纪要、行政协议等形式制定,而且大多数情况下是针对某一行业甚至某一企业制定,形成一企一政策。地方政府涉税行政承诺制定的初衷是发展地方经济,但因其性质效力等诸多问题引发了不少的政企纠纷。近年来,在司法实践中与地方政府涉税行政承诺相关的判决不在少数,其争议焦点多聚集在税收承诺效力认定上。由于地方政府涉税行政承诺形式多样、内容复杂,相关司法判决对于涉税承诺的效力认定也有所不同,不能形成完全统一的司法判定,引发了实务界与学术界的共同探讨。尽管法律明确规定除个别经依法授权的特例外,地方政府无权减免税收,在税收立法和税收执法层面都要求地方政府严格遵守税收法定主义。实践中,地方政府涉税承诺大都仍是在没有立法授权的情况下制定的,明显违背税收法定原则。依据税收中立原则审视地方政府涉税承诺,涉税承诺中的税收优惠条款表面上对于享受优惠的个体或者部分群体是有利的,但任何针对部分群体的优惠都会引发整体的横向不公平,从而破坏税收中立。地方政府涉税承诺在区域间呈现出明显的差异化设计,不同区域、产业的企业税收负担也因此呈现出差距,这些差距不完全具有合理性,有些差距甚至会扭曲市场公平竞争。地方政府涉税承诺的本质是利用税收负担上的差别待遇,给予特定纳税人以税收利益,是以牺牲税收公平为代价的。因此地方政府涉税承诺不能普遍存在,应当尽可能减少或不使用涉税承诺来促进地方经济发展。针对地方政府涉税承诺中相关的税收优惠政策,中央政府一直以来都持否定态度,无论承诺涉及的税收是否归属于地方政府。自1977年开始中央政府就要求地方政府检查纠正各地减免税情况。中央政府一直以来三令五申要求地方政府规范使用减免税优惠政策,并采取系列专项整治、清理活动,但由于集中清理地方政府的税收减免承诺阻力极大,清理行动一直以来收效甚微。科学的税制体系是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平的制度保障,建立健全现代财税体制要求国家税制体系向更规范、更有利于竞争的方向发展。因此地方政府减免税承诺乱象不能听之任之,开展系统的治理是大势所趋,关键在于探索和创新治理的方式。地方政府涉税承诺之所以泛滥,根源在于“政出多门。专项清理能够解决历史遗留的问题,但无法从源头根治乱象。要推动地方政府涉税承诺规范化,实现税收优惠法治化,需要从税收法定主义出发,严格限制税收优惠的法律形式和制定主体。税收优惠专门立法是克服税收优惠泛滥的有效途径,有助于实现税收优惠法治化。同时治理地方政府涉税承诺并非简单地将税收优惠制定权全面集中到中央,税收优惠政策需要发挥激励和照顾性作用,需要结合区域差异、特殊情况和经济发展水平作出相应的调整,因此需要合理配置中央与地方间的税收优惠制定权。中央政府与地方政府间的制定权分配可以结合我国分税制财政管理体制进行,依据税收收入的归属采取不同的制定权配置方案,在实现地方政府税收优惠规范化治理的同时发挥地方政府的积极性。税收优惠属于政府支出,应当实行预算管理。实行预算管理,可以形成有效的总量控制机制,实现对税收优惠支出的长期比较分析,增加税收优惠透明度,增强税收优惠政策的导向性。税收优惠的最终目的是增加财政收益,因此应当对税收优惠政策进行绩效评估,对税收优惠政策开展成本效益分析,既可以帮助地方政府考核税收优惠政策的效益,也能为税收优惠政策设计提供信息和方向,优化政策结构实现税收优惠科学化管理。纳税人信赖利益保护贯穿税收优惠法治化的整个过程,如果缺乏有效的纳税人权利救济措施,清理地方政府违规制定的涉税承诺将难以真正得到执行。治理违法违规的涉税承诺是一种行政机关系统内部的自行纠错机制,也是实现税收法治的第一步,只有在纠错的同时做好纳税人权利救济,才能消除纠错机制生效的最大障碍,使得治理规范行为得以顺利进行。适用信赖利益保护原则,需要先明确信赖利益保护的构成要件。借助信赖利益保护三要件体系构建衡量纳税人信赖利益是否值得保护的框架,将理论和具体案件结合来,可用以指导税收实践。