政府和社会资本合作（PPP）模式财政风险管控问题研究——以遵义市PPP项目为例

作     者：牟忠阳 

作者单位：贵州大学 

学位级别：硕士

导师姓名：任敏

授予年度：2021年

学科分类：0202[经济学-应用经济学] 02[经济学] 

主      题：政府和社会资本合作(PPP) 财政风险 风险管控 

摘      要：政府与社会资本合作(Public Private Partnership,简称PPP),是一种向社会提高公共产品和服务的合作模式,具有创新性。近年来,国务院办公厅、财政部、国家发改委等部门不断出台政策文件,大力推广运用PPP模式,一股PPP建设热潮在全国各地兴起。但由于PPP项目的投资金额大、实施周期长、运作模式复杂,对政府的财政风险管控能力是一个严峻的考验。政府作为PPP参与者,肩负着监督管理PPP项目、防范财政风险的重担。现阶段,PPP面临的财政风险呈现出前所未有的高不确定性、高隐匿性和高损害性,在风险加大的同时,一旦PPP财政风险管控不到位,稍有不慎就会引发财政危机,进而导致政府违约,引起系统性风险。在宏观经济下行压力较大、财政收入增速放缓、收支矛盾突出的情况下,如何管控好PPP模式财政风险,成为摆在政府面前亟待解决的一个重要问题。这直接关系到地方经济社会的可持续发展和新型城镇化的稳步推进,同时也是保证PPP健康发展和财政体系正常运行的重要条件。因此,对PPP模式财政风险管控问题的深入研究具有很强的必要性、重要性和紧迫性。本文以遵义市PPP项目为例,通过遵义市PPP项目财政风险管控现状作为切入点,运用文献研究、参与式观察等方法,深入调查研究遵义市PPP模式的财政风险管控现状。首先从遵义市PPP项目行业分布、付费机制分布、实施阶段分布、运作模式分布、财政承受能力状况等多维度对当前遵义市PPP模式财政风险进行分析,发现当前遵义市PPP财政风险主要分为流动性风险、系统性风险和信用风险;其次探讨分析PPP财政风险管控政策,梳理掌握遵义市PPP财政风险管控的具体措施,总结出遵义市在PPP风险管控上主要取得的三个成效:一是PPP财政支出总和未超过当年一般公共预算10%的“红线;二是有效杜绝了伪PPP项目形成的财政风险;三是利用PPP模式转化政府债务,缓释了政府的债务风险。遵义市虽然在财政风险管控上取得了一定的成效,还未发生一起因PPP财政风险导致的舆情或危机。但通过对财政数据及具体案例的分析,遵义市PPP财政风险已初见端倪。遵义市政府对PPP财政风险的管控还存在许多不足之处,主要存在政府实际财力不足、隐匿性支出较大、行业过于集中、政府财政风险管控能力弱、一般公共预算支出测算虚高等问题。从表面上看,这些财政风险管控问题的成因源于地方政府的短期决策行为、政绩驱动、前期论证不充分、急于上马项目、PPP运作复杂、专业程度高等,但深层次原因在于现行的PPP财政风险管理体制、绩效评价机制、政府合同管理能力、考核和问责机制等存在缺陷。针对遵义市PPP财政风险管控存在问题的原因,本文通过综合归纳和比较分析,总结了国外PPP模式财政风险管控措施和经验经验,从中获取适用于国内政府对PPP模式财政风险管控的重要启示。重点从构建PPP模式财政风险管控框架、强化PPP模式绩效管理、提高合同管理能力以及完善其他配套机制措施方面,为优化政府PPP财政风险管控水平提供对策和路径,从而达到降低和转移PPP模式财政风险的目的。