论审批类行政批复行为的司法审查

作     者：郑祎楠 

作者单位：华东政法大学 

学位级别：硕士

导师姓名：魏琼

授予年度：2018年

学科分类：0301[法学-法学] 03[法学] 030103[法学-宪法学与行政法学] 

主      题：审批类行政批复 外化 可诉性 司法审查 

摘      要：“审批类批复在法律上可表现为“批复、“审批、“批准、“同意、“审核、“核准等,特点为上级机关具有实质决定权,而下级机关对外担责。其易与指示类批复、需下级初审的行政行为和应征意见混淆,判断的核心是做出批复行为的上级机关对特定事项拥有法律上实质的决定权。审批类批复行为作为传统意义上的内部行政行为之一,一直被排除在司法审查之外。自最高法院22号指导案例后,随着外化理论在内部行政行为司法审查的应用,一部分审批类批复行为借助外化理论被纳入司法审查。但同时因为法院对于外化理论还未形成较高的共识,被纳入司法审查的审批类批复案件仍为少数。目前的司法实践中,审批类批复案件主要涉及国有土地储备、土地征收征用审批、生产安全监督、大型企业经济纠纷、国家重点项目变更、村民宅基地使用、海域投资建设、棚改户改造以及革命烈士称号授予等方面。尤其是在土地与生产安全监督领域案件数量非常之大。而其体现的行政行为形式也呈现多样化,涵盖了行政许可、处罚、确认、征收等。相对于其他内部行政行为,审批类批复案件具有明显的“三角结构,即行政相对人、“工作关系的上下两级行政机关三方。目前外化理论作为刺破内部行为可诉性的利器在实务、学术上被广泛应用,但其在具体标准上仍有不小的争议。然而对于审批类批复行为的司法审查,外化理论的应用并不能解决其权责不一致的问题,面对理论上的不足,司法实践中“以批准机关为复议被申请人、在部分案件中有限地采用“共同被告制等方案以回应现实地权利救济需求。这种“头痛医头脚痛医脚的模式带有实用主义色彩,造成了整体上进一步的混乱。考察德国、台湾地区理论与实务,由于传统行政行为理论中外部效力要件的约束,在多阶段行政行为中,相对人仅得以起诉最终行政行为,对参与行政原则上附带一并审查。但无论德国还是台湾地区,近年来对行政行为“外部效力均采取了若干从宽认定的方法,其中认为若参与机关依法为系争决定的唯一主管机关,从而对系争决定具有独立审查权且为最终阶段行为机关应予尊重(不得对其进行审查)可认定为独立的行政行为,直接进入诉讼。针对审批类行政批复案件司法审查,我国理论与实务既未引入“一并审查制,亦未形成“直接诉讼制,反而土生土长出了“共同被告制。分析三种审查模式,“一并审查制作为一种书面审,由于上级批复机关并非诉讼参与人致使审查效果大打折扣。“直接诉讼制则彻底舍弃了诉讼名义制,与我国权利救济体系冲突较大。而“共同被告制能够有效解决审批类批复案件中遭遇的困境,也有足够的法理支撑,应推广至所有领域的审批类批复案件中。