行政执法体制改革与行政组织法的完善
作者单位：中国人民大学
学位级别：硕士
导师姓名：杨建顺
授予年度：2005年
学科分类：0301[法学-法学] 03[法学] 030103[法学-宪法学与行政法学]
摘 要：长期以来,行政执法改革一直受到媒体及社会各界的广泛关注。这不仅是因为行政执法改革涉及社会生活的各个层面,影响范围广,与行政相对人的权利义务有着十分直接紧密的联系,更重要的原因是行政执法领域一直矛盾不断,问题丛生,其突出表现在:一方面是执法机关林立、职责不清、职权交叉重合;而另一方面又是执法缺位、效率低下、反应滞后。这些问题已经严重影响到政府的管理效能和政府在公众心目中的形象。本文仅就中国的行政执法体制改革的问题做了一些粗浅的思考。文章的第一部分是从 “苏丹红事件出发来揭示出我国现行行政执法体制中存在的问题与弊端;第二部分是以城市管理领域的相对集中行政处罚权制度为例对目前我国开展的行政综合执法改革进行评议;第三部分在阐述将行政执法体制改革纳入法制轨道的必要性的同时结合公共管理改革的实践以及行政法治发展的要求对行政组织法律制度的完善提出的几点建议。 2005 年 3 月在食品安全领域发生的“苏丹红事件引发了公众对政府执法品质的信任危机。导致政府执法品质不高的原因是多方面的,而行政执法体制不顺是最为关键的,对政府执法品质的影响也是最直接的。我国的食品安全工作实行的是“多头管理的执法体制,即“一个环节由一个部门监管,采用“分段监管为主、品种监管为辅的方式。实践证明,这种执法体制是无法有效地发挥监管职能的,其弊端主要表现在:第一,行政执法机关林立、执法人员臃肿使行政支出过大,执法成本居高不下;第二,行政执法机关各自为政,职责不清导致执法效率低下,产生执法真空地带;第三,重复执法和多头处罚扰乱市场经济秩序,侵犯行政相对人的合法权益。 “苏丹红事件使食品安全领域的行政执法体制改革的呼声越来越高。从行政管理的实践上来看,以改变“多头管理为目的的行政执法体制改革在我国的行政实务界并不陌生,其突出体现在以城市管理领域相对集中行政处罚权制度为代表的行政综合执法改革上面。所谓相对集中行政处罚权制度,是指将若干行政机关的行政处罚权集中起来,交由一个行政机关统一行使,行政处罚权相对集中以后,有关行政机关不再行使已经集中由一个行政机关统一行使的行政处罚权。表现在城市管理领域就是将原来多个主管部门行使的有关城市管 4 理的处罚权都交由一个综合执法机关来行使。这项改革从某种程度上缓解了行 政执法体制中存在执法机关林立、职权交叉重合以及执法扰民的问题,对我国 的行政执法改革具有一定的积极意义:第一,城市管理行政综合执法改革体现 了行政法的效率原则;第二,城市管理行政综合执法改革符合行政组织精简化 的要求。但是,由于缺乏统一的行政组织法律制度的规范,这项改革始终存在 着合法性不足的弊端:第一,城市管理行政综合执法改革与“职权法定要求 不符,综合执法机关有“越权之嫌;第二,城市管理行政综合执法改革没有 体现出行政组织机构设计所要求的完整统一和权责一致的原则;第三,城市管 理行政综合执法改革有突出“管制的意图,偏离现代行政法的服务与合作精 神。 综观美国、日本等西方国家的行政改革,无不立法先行,即通过制定相应 的改革法或组织法来规范行政改革,保障改革的顺利进行,并保障行政改革的 成果。但是,反观我国行政执法体制改革,基本都是行政机关自行操作的,没 有统一的法制规范,也缺少民众的参与和立法机关的监督,这种方式虽然具有 操作便捷,效果显著的优点,但是其合法性严重不足,由此导致改革理念的偏 差和制度设计的盲目等种种弊端。为了确保行政执法体制改革的民主性、科学 性和有效性,必须将其纳入到行政组织法律制度的调整范畴:因为将行政执法 体制改革纳入法制轨道不仅是依法行政原则的内在要求,而且是实现科学化改 革的客观需要,同时也是巩固改革成果的重要保障。行政组织法是行政法的重 要组成部分,在行政法律体系中具有基础性的地位。所谓行政组织法是指规范 和调整行政组织关系的法律规范的总称,其内容主要包括:行政的基本组织制 度、行政权的设置与分配、中央行政组织的设置、地方行政组织的设置以及其 他行政组织法律制度等。行政组织法律制度的确立和完善对于行政组织的科学 设置、行政权力的有序运作以及行政职能的有效发挥都有十分重要的意义。但 是,在我国的行政法治建设过程中,行政组织法律制度一直处于被冷落的地位。 虽然在实务界,行政改革搞得大张旗鼓、如火如荼,但是作为其法律基础的行 政组织法却长期止步不前。行政组织法律制度的滞后与缺陷已经成为掣肘我国 行政执法体制改革的依法推进、深入发展的最大障碍,其主要表现在:第一, 行政组织法没有对行政机关行使行政组织权给予有效地制约;第二,行政组织 法的规定过于原则、宽泛,适用性和可操作性不强;第三,行政组织法没有对
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