灾后地区规划重建过程中的灾民参与和共识达成——以岩手县野田村的灾后规划重建为例

作     者：曾愉茜 

作者单位：北京外国语大学 

学位级别：硕士

导师姓名：宋金文

授予年度：2016年

学科分类：08[工学] 0837[工学-安全科学与工程] 

主      题：东日本大地震 灾后重建 灾民参与 共识达成 主体协作 

摘      要：日本是地震灾害频发的国家,大地震给日本带来惨重的人员伤亡和经济损失。但是在历次大规模的地震灾害的灾后重建中,也形成了较为完整的救灾体系和灾后重建办法。其中,积极引导灾民参与灾后重建是灾后重建工作中非常重要的一部分。日本在1995年的阪神大地震之后,公民参与灾后重建的力量得到重视,其中包括了民间志愿组织的参与以及在地震之前出现并在地震之后逐渐兴起的城市规划协调会。灾民们在地震中失去赖以生存的家园和长久以来的生活方式。如果不在灾后重建规划中体现灾民的意愿,想他们之所想,急他们之所急,就容易引起群体性的不满导致重建工程进度缓慢。这在“3.11东日本大地震中表现的尤为明显。截至2015年,距2011年东日本大震灾发生已过去四年,其灾后重建规划工作,进展仍然缓慢。前期重建工作重点是制定灾后重建规划,复杂的灾后重建规划制定流程,包括防灾集团移转促进事业及土地区画整理事业两个主要环节。除了人力资源不足等客观原因之外,一些地区灾民们对于重建规划的意见不一致,重建一拖再拖,进展缓慢。也有地区规划时没有听取灾民意见,在规划实施时遭遇阻力。如何在发挥灾民主观能动性的同时,协调各方的意见和利益成为灾后重建能否顺利进行的关键。根据公共危机常态化、频繁化的发展趋势,公民参与公共危机治理是完全必要的。随着我国公民社会的发育,公民参与重大自然灾害性公共危机治理的能力必然有一个从量变到质变的过程。这在2008年初的南方雪灾和5月的汶川大地震中体现的尤为明显。但是和一些发达国家相比,我国的公民参与起步较晚,还存在着公民参与组织化程度低,主动性和积极性较差等不足。而日本在重大自然灾害等公共事务管理方面,特别是组织化方面的经验是值得中国借鉴的。本文首先回顾了日本战后公共参与的发展和1995年阪神大地震之后日本灾后重建的组织建设的历史。并且简单分析了东日本大地震的灾后重建进展缓慢的原因。本文涉及的调查个案野田村位于日本岩手县东北部,是此次海啸受灾地区中位置最靠北的地区。虽然远离首都东京,在获取灾后重建的信息方面存在不利条件,但是在灾后重建规划的制定和实施方面却井然有序,稳步开展。立足于对野田村的实地考察,笔者通过三个层次,系统地分析野田村在灾后重建中的公民参与和共识达成。首先,梳理迄今为止野田村灾后重建的进程,考察灾区地方政府制定重建规划的过程中灾民参与的现状。其次,总结归纳重建规划制定和实施过程中,协调各方达成共识的有效机制以及政府,灾民以及外部志愿者等主体之间相互协作的状况。最后根据走访调研的结果,分析在灾后重建的各个环节,协调各方意见时需要注意的一些因素以及经验不足。本论文在经过事例研究之后得出如下结论：日本野田村的灾后重建规划之所以能够相对顺利地开展,除了受到受灾规模,灾民性质,产业特点等因素的影响以外,一个最重要的原因就是政府,灾民,外部志愿者团体之间形成协作的机制。在灾后重建规划制定和实施过程中,村政府通过信息公开和广泛听取民意的一系列制度,一定程度缓解了灾民的不安和不信任感。而外部志愿者团体在灾后第一时间参与了灾后重建的过程,运用在重建规划方面的专业知识,采取学习会和讨论会的形式,提高灾民参与的积极性和专业性。如今灾区重建进入了一个新的阶段,未来在产业振兴,城市规划具体实施等方面仍需要灾民群策群力,普遍参与。但是在走访调研中,我们也发现灾区普遍老龄化严重,年轻人口流失严重,政府在提高灾民参与度方面的制度和政策实施效果有待考察等课题。所以,在未来的研究重点应该放在,如何在应对灾区普遍性课题的同时,完善公共参与的制度和实施细则,提高灾民参与的积极性。政策公共参与的概念和理论逐渐在中国兴起。2008年汶川大地震之后,中国一些地区也出现了公共参与灾后重建规划的一些尝试。另一方面,虽然有些地区将公众参与写进了政府的规章条例当中,但是在实践层面的经验十分缺乏。通过对日本先进案例的分析,可以为中国未来灾后重建规划提供一些启迪和经验。